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城投债与市政债相去甚远

发布时间:2019-08-14 17:42:13

近年来,城投债在地方政府融资和基础设施建设中扮演着重要的角色。有些专家认为城投债是中国式的市政债券,应稳步推进城投债市场的发展。然而,中国的城投债与的市政债相去甚远。

美国的市政债券是由地方政府为基础设施和社会项目筹集资金而发行的债券。市政债券的基本形式为一般责任债券和债券。一般责任债券是以发行地方政府的信用为担保并以其财政税收为支持的债券。收益债券则与一个特定项目相联系,其还本付息通常来自于项目收入或特定的附加税。

中国的城投债是由地方政府的融资平台公司为发行主体的债券。融资平台公司是地方政府为规避预算法对地方政府发债的限制而搭建的。城投债的最大特点是发行时通常有地方政府的隐性担保,偿债时不仅依靠项目收入,而且依靠地方政府的支持。

美国市政债与中国城投债似乎有若干相同之处,比如融资形式都是长期债券,融资用途都是城市基础设施或社会公益项目建设,债券发行都有评级机构的评级以及保险或其他公司的增信,债券发行后也可以在交易市场交易。但两者实际上存在着本质区别。

首先,城投债不是一般责任债券。一般责任债券的发债和还债主体是一致的,都是地方政府。如果某一地方政府无力偿债,其上级政府没有任何责任帮助它。城投债的发行主体是融资平台公司,但其还债主要依靠其地方政府。一般责任债券构成地方政府的显性债务,纳入预算管理;城投债是地方政府的隐性债务,脱离门的监控。

第二,城投债不是项目收益债券。项目收益债券的发债和还债主体也是大体一致的,都是相关的项目公司。项目收益债通常只为某个特定项目融资,并以此项目的收费收入作为还款来源。地方政府不能使用其它收入来替其还债。城投债通常支持数个项目,资金使用不透明。

第三,美国市政债的发债主体结构简单,信用评级全面可靠。中国城投债的评级只限于对平台公司和项目的评级,对主要偿债人地方政府却无有效评估。

第四,城投债的发行主体,地方政府融资平台公司,是一个过渡性的产物。它们政企不分,存在先天的劣根性。

中国目前上不容许地方政府通过正常的,国际上通用的渠道发债,但却容许地方政府通过“包装”起来的融资平台公司用不透明,融资成本高,实际上依赖于地方政府支持的方式大肆举债。这给中国财政管理带来极大风险隐患。中国应当容许地方政府发行真正意义上的市政债,让发债主体与偿债主体一致的地方政府债券取代城投债,以纳入财政预算管理的显性直接债务取代隐性间接债务,改变地方债务管理的被动失控局面。

短期内,在全局的财政制度没有理顺以前,可以由财政部根据具体需要审批地方政府债券发行规模,并同时逐步增加自行直接发债的省市数目。每个省市的发行利率由市场决定;发债资金的用途也应容许地方政府自行决定。

从中长期着眼,建立合理的地方政府债务管理体制和发债机制刻不容缓。关键的内容是让财政预算公开透明,建立投融资问责制。只有在信息透明的前提下,纳税人的监督职能才能切实有效。也只有在此基础上,地方政府债务信用评级机制和市场发债渠道才有真正意义,利率才能真实地反映不同的风险水平。

(本文作者是中国改革基金会国民经济研究所常务副所长,前世界银行高级经济学家)

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